О ставках и администрировании страховых взносов - интервью статс-секретаря-замминистра Юрия Воронина газете "РБК daily"
На Петербургском экономическом форуме Дмитрий Медведев поставил точку в вопросе о снижении страховых взносов. Но через два года эта точка вновь может превратиться в огромный знак вопроса. И не столько потому, что бизнес вновь всколыхнется волной протестов против высоких социальных отчислений, сколько потому, что временное решение не снимает проблему развития пенсионной системы. О том, где искать баланс между фискальной нагрузкой и достойными пенсиями, в интервью корреспонденту "РБК daily" Анастасии Литвиновой рассказал замминистра здравоохранения и социального развития Юрий Воронин.
Бизнес не ушел в тень
— Страховые взносы в РФ с 1 января 2012 года будут снижены до 30%, а для малого бизнеса, работающего в производственной и социальной сферах, до 20%. Считает ли Минздравсоцразвития этот вариант наиболее удобным решением? Будут ли проводиться дополнительные совещания по этому вопросу и будут ли приниматься дополнительные решения вдогонку этому?
— Решение президента о снижении страховых взносов является данностью, не подлежащей дальнейшему обсуждению. Принятое решение необходимо исполнять. Для Минздрава принципиально важно, чтобы выпадающие доходы, которые возникают у государственных внебюджетных фондов при снижении тарифа страховых взносов, были полностью компенсированы. В выступлении президента не были указаны источники такой компенсации. Видимо, вот этот вопрос и потребует специального обсуждения в правительстве и администрации президента.
— Как вы относитесь к варианту экспертной группы по переработке «Стратегии-2020», которая предлагает снизить ставку до 26%, компенсируя выпадающие доходы повышением акцизов на табак и алкоголь, а также НДПИ?
— Точка в дискуссии об объеме снижения тарифа страховых взносов уже поставлена президентом. Что касается предлагаемых этой группой возможных источников покрытия выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов, об их реалистичности и приемлемости должен прежде всего судить Минфин.
— Как вы считаете, стоит ли оставить функции администрирования взносов Пенсионному фонду или передать их обратно налоговой?
— А зачем их передавать обратно, в чем необходимость принятия такого непоследовательного решения? Чтобы было меньше проверяющих? Но мы эту тему уже подробно исследовали в 2009 году, когда принимали решение о передаче функций администрирования от ФНС Пенсионному фонду и Фонду социального страхования. Во-первых, когда эту функцию исполняла налоговая служба, система одного окна, которую хотели создать, соединяя в одних руках все фискальные полномочия, все равно не получилась. Налоговая служба никогда не администрировала недоимку по страховым взносам (этим занимались сами фонды). Фонд социального страхования администрировал страховые взносы на обеспечение от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Таким образом, работодатель продолжал работать с тремя субъектами — ФНС, ПФР и ФСС.
Во-вторых, налоговая служба, отвечая за сбор ЕСН, никогда не администрировала сбор персонифицированных данных, которые на всех своих работников по закону обязан сдавать работодатель во внебюджетные фонды (эти сведения налоговиков просто не интересуют). С другой стороны, ПФР администрировал сбор персональных данных о пенсионных правах граждан, не будучи уверенным в их достоверности, не состыковывая их с данными по уплате взносов. Получался разорванный процесс.
В тех странах, где передача администрирования страховых взносов в налоговую службу показала свою эффективность, налоговики занимаются всем процессом, как сбором страховых взносов, так и сбором данных персонифицированного учета. Но поскольку у нас налоговая служба категорически не хотела вообще никакого отношения иметь к персучету, аргументируя это тем, что это выходит за рамки ее компетенции, то другого варианта, кроме как соединить две стороны одного процесса в ПФР, не было.
— А нет ли падения собираемости из-за передачи прав администрирования?
— По собираемости у нас не только падения нет, но даже есть небольшой рост в сравнении с данными по 2009 и 2010 годам. Поступления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в январе—марте 2011 года по плану были 549,8 млрд. руб., а по факту собрали 585,3 млрд. То есть выполнили план на 106,5%. Это говорит об усилении платежной дисциплины. К тому же Пенсионный фонд более эффективно администрирует, поскольку у него есть прямая мотивация: сколько соберет, столько будет на выплату.
— После повышения тарифа бизнес не раз заявлял о том, что поголовно уходит в тень. Сказывается ли это на собираемости?
— Согласитесь, когда имеет место сокращение легального фонда оплаты труда, не происходят увеличение заработной платы и рост страховых платежей. Мы сделали выборку в 206 организациях крупного бизнеса, 194 — среднего бизнеса и 110 организациях малого бизнеса различных отраслей в различных регионах. По крупному бизнесу рост начислений составил 164,3%, рост среднего тарифа — 133,8%, а рост заработной платы, с которой уплачен страховой взнос, — 125,6%.
Средний бизнес: рост зарплаты, с которой уплачивается страховой взнос, составил 118%. Малый бизнес — 99,1%. То есть по малому бизнесу идет некоторое понижение заработной платы. А по среднему и крупному такие тенденции не прослеживаются.
Когда в 2005 году ЕСН резко сократили на 8%, многие были уверены, что это приведет к росту легальной заработной платы и, как следствие, росту поступлений во внебюджетные фонды. Однако Росстат выдал совершенно обратную статистику. Снижение страхового бремени на работодателя не привело к увеличению фонда оплаты труда (в процентах к ВВП) и выводу его из тени.
В связи с этим возникает вопрос: почему увеличение бремени должно вызывать обратный эффект? Если фискальная ставка не влияет на оплату в сторону увеличения, почему она должна влиять в сторону уменьшения? Доказательств, что повышение ставки привело к коллапсическому разрушению экономики, нет.
Понятно, что платить взносы неприятно. Но я всегда в связи с этим говорю, что нельзя относиться к страховому взносу как к какому-то ординарному налогу. В отличие от налога страховой взнос — это выраженные в денежной форме страховые права на больничные, родовые пособия и пр. и пенсионные права. Страховые взносы — это отложенная заработная плата. Я понимаю, что зачастую работодателей это мало интересует, но если это социально ответственный бизнес, то он не может абстрагироваться от того, какой социальный пакет будет у его работников. Нам надо последовательно вырабатывать эту психологию в обществе.
Реформа non-stop
— Рассматриваются ли варианты переложения части фискальной нагрузки на самого работника?
— Такой вариант постоянно выносится на обсуждение экспертами. В принципе в стратегической перспективе это правильное направление развития системы социального страхования, и не исключено, что через какое-то время такое решение будет принято. Мировая практика показывает, что паритетная уплата страховых взносов помогает работникам и работодателям более остро чувствовать себя соуправляющими страховыми деньгами.
То есть не какие-то там министерства, руководствуясь своими соображениями, пусть даже самыми благими, вырабатывают решения по законодательству и реформам в социально-страховой сфере, а сами работодатели и работники в рамках трехсторонней комиссии договариваются об основных параметрах функционирования системы социального страхования. Они должны договариваться, что посильно работодателю и что приемлемо для работника, а государство — уже оформлять их совместное решение в виде закона. Главное, что при этом нужно учитывать, это тариф и коэффициент замещения. Это не только фискальный вопрос. Это вопрос всей технологии работы пенсионной системы.
— Так во что же в итоге все упирается?
— В то, что у нас очень маленькие зарплаты и очень низкая доля зарплат в ВВП. Работнику платить ощутимый взнос 2 или 5% означает очень существенно понизить уровень его материального достатка. Поэтому решение по введению соплатежа работающего населения объективно может приниматься только одновременно с мероприятиями по существенному повышению зарплат, раза в два-три.
— Если средний уровень зарплат все же будет поднят, то какой должна быть ставка взноса при коэффициенте замещения 40%, к которому сейчас пенсионная система в России стремится?
— 40% отнюдь не идеал, это минимально допустимая ставка. Просто в цивилизованном обществе ниже нельзя. В некоторых странах коэффициент замещения доходит до 70%, что правильно, поскольку человеку, выходящему на пенсию, нужно сохранить соизмеримый уровень жизни.
Если основываться на сегодняшних данных, то, чтобы при существующей заработной плате стабильно обеспечивать коэффициент замещения на уровне 40%, необходимо тариф только в Пенсионный фонд установить в размере 34%, а общая ставка тарифа страховых взносов тогда бы составила 42%. Понятно, что это невозможно по экономическим соображениям.
Справедливости ради нужно сказать, что и коэффициент замещения необходимо считать совершенно по-новому. Сейчас он исчисляется советским способом, когда берется средний размер пенсии по всем пенсионерам независимо от продолжительности их страхового стажа и сравнивается со средней зарплатой. Это по определению искаженный счет.
Мы предложили правительству (и это было одобрено в концепции долгосрочного развития) применять для более объективной оценки уровня пенсионного обеспечения пенсионеров, приобретших пенсионные права в основном в советский период, соотношение пенсии с прожиточным минимумом пенсионера. Оптимальным считается соотношение 2,5—3 прожиточных минимума. Пока у нас средняя пенсия существенно ниже — 1,5—1,7 прожиточного минимума, но мы постепенно движемся к этому показателю.
Что касается будущих пенсионеров, которые вступили в трудовые отношения в год запуска пенсионной реформы 2002 года, для них обоснованно будет уже применять индивидуальный коэффициент замещения пенсией утраченного заработка с учетом продолжительности выработанного ими страхового стажа.
— Через два года, когда придет время пересматривать решение о страховых взносах, будет ли Минздравсоцразвития настаивать на возвращении к ставке 34%?
— Полагаю, что этот вопрос необходимо рассматривать только комплексно, соотнося возможную величину страхового тарифа с объемом обязательств государственных внебюджетных фондов. Только тогда мы сумеем найти сбалансированное решение. Кроме того, необходимо принимать во внимание всю совокупность социальных и экономических факторов, на которые повлияет решение об установлении нового размера тарифа страховых взносов. Одна из проблем состоит в том, что снижение тарифа искусственно занижает стоимость рабочей силы. А дешевая рабочая сила никогда не может быть качественной. Задачи инновационной экономики требуют, чтобы у нас была квалифицированная рабочая сила, которая не может быть дешевой. Поэтому нельзя однозначно подходить к оценке тарифа и думать, что высокий тариф — это однозначно плохо. Здесь есть и обратный экономический эффект. В общем, размер страхового тарифа — это очень сложное экономическое явление, влияющее на массу процессов в жизни общества.
Мы ведомство социальное. Нам важно, чтобы пенсии выплачивались регулярно и в достойном размере. Поэтому откуда будут взяты средства на выплату пенсий, за счет тарифа или из бюджета, это вопрос существенный, но для исполнения обязательств перед пенсионерами не столь принципиальный. С точки зрения социального страхования, конечно, более правильно, чтобы пенсионные права граждан формировались только за счет отчислений из заработной платы, поскольку пенсия — это компенсация утраченного работником заработка. Но если это по каким-то причинам невозможно, пусть будет компенсация из бюджета. Только тогда надо будет изменить философию Минфина о том, что бюджет Пенсионного фонда должен быть самообеспечивающимся.
— Недавно экспертный совет по пенсионной реформе представил свое видение пенсионной системы. В частности, они предлагают дифференцировать подход к пенсионерам, поделив их на «молодых» и «старых», и, соответственно, по-разному выплачивать пенсию. Для первых ставка будет делаться на коэффициент замещения, для вторых — на медицинское и социальное обеспечение. Как вы относитесь к такому разделению?
— Эти предложения, по-моему, никто всерьез не рассматривает. Научное сообщество в целом их не принимает. Несмотря на то что они изданы под шапкой экспертного совета при общественном совете по инвестированию пенсионных накоплений, на самом деле никто на общественном совете их не рассматривал и не одобрял. По крайней мере мне об этом сообщили те члены общественного совета, у которых я интересовался легитимностью подобных предложений. Могу эти идеи сравнить лишь с маниловским «всем хотим сделать хорошо»...
Что касается деления пенсионеров на различных возрастные группы — нетрудоспособные люди друг другу противопоставляться не могут. Страховые пенсионные права зарабатываются (человек работает, страхуется, за него делаются отчисления). Никакой взаимосвязи размера его пенсии и нуждаемости в медицине или лекарствах быть не должно. Это самостоятельное основание для получения социальной помощи. Не может быть размена: мы тебе даем меньше пенсию, а ты получаешь какой-то социальный пакет. Вопрос может стоять только так: отдай мне то, что я заработал в виде пенсии, а если я нуждаюсь еще в чем-то, то я должен иметь полное право реализовать другие социальные гарантии, установленные для пенсионеров.
— Никак не утихает спор вокруг повышения пенсионного возраста. Некоторые эксперты предлагают альтернативу: поощрять более поздний выход на пенсию рублем. Как вы считаете, насколько этот механизм будет действенным?
— Сегодня это формально существует, только мало кто таким правом воспользовался. В законодательстве предусмотрена норма, которая позволяет выходящим позже на пенсию, скажем, на год на тот же самый год уменьшить ожидаемый период выплаты (делитель в пенсионной формуле). Тем самым пенсия получается больше. Это раз.
Во-вторых, с 2010 года появилась новая опция: можно, один раз назначив пенсию, получить бонус за то, что у тебя стаж превышает 30-летний требуемый. То есть за каждый год стажа сверх нормы дается 6% бонуса к фиксированному базовому размеру. Смысл в том, что этот бонус можно получить только один раз. То есть человек должен не обращаться за пенсией, пока чувствует в себе силы нарабатывать все больший и больший стаж. Эта система стимулирует откладывать назначение пенсии до того момента, как человек уже окончательно принимает решение прекратить работу.
Но, повторюсь, пока люди пользуются этим возможностями нечасто. Менталитет у людей таков, что лучше иметь синицу в руках, чем журавля в небе, — возникает слишком много сомнений. Так что это пока не альтернатива. Альтернативой может быть более оптимальное определение стажа, необходимого для получения полной пенсии.
— Какой должен быть стаж?
— Я отталкиваюсь от того, что было у нас исторически: 20 лет для женщин и 25 — для мужчин. Это привычная и понятная людям продолжительность стажа для выхода на пенсию.
— Разговоры о повышении пенсионного возраста пока отложены?
— Да, насколько я понимаю, это решение и президента, и председателя правительства. Я думаю, что можно найти более оптимальные для общества решения, нежели вызывающее огромное неприятие увеличение пенсионного возраста. Например, стажевый механизм регулирования, с полной или неполной пенсией, достигает такого же эффекта, но он более щадящий по отношению к людям. Они могут сами решать, что они хотят: выйти раньше, но получить меньше или наоборот.
НПФ боятся конкуренции
— Считаете ли вы, что 6%, которые сейчас отчисляются на накопительную часть, нужно перевести в распределительную составляющую? И как в связи с этим вы относитесь к нападкам НПФ, считающих, что это ущемляет их права?
— Министерство никогда не предлагало, чтобы 6%, которые сейчас выплачивает работодатель в пользу своего работника, отменялись. Они должны остаться, и должны остаться обязательными. Вопрос состоит в том, кто и каким образом должен решать, куда эти 6% должны направляться.
На сегодняшний день есть четыре решения, которые может принять работник. Он может написать заявление, и эти деньги будут направлены в выбранный им НПФ. Вторая возможность — он может, опять-таки написав заявление, направлять эти деньги в частную управляющую компанию. В-третьих, человек может выбрать государственную управляющую компанию — ВЭБ и инвестиционный портфель в ГУКе (либеральный или консервативный). Если человек не пишет никаких заявлений, он оказывается по умолчанию в либеральном портфеле ВЭБа.
Суть нашего предложения состоит в том, чтобы к этой линейке выбора добавить еще одну опцию: человек, если он захочет, может эти 6% направлять не в эти четыре варианта, а в Пенсионный фонд, зачислять на страховую часть его пенсии. Тем самым у человека появляется возможность не рисковать пенсионными накоплениями на финансовом рынке.
Во-вторых, у нас большое количество людей с низкой зарплатой. 6% от нее — это такая незначительная сумма, которая никакого влияния на уровень пенсионных накоплений не окажет. Для таких людей более предпочтительно, чтобы эти деньги шли на страховую часть. Там гарантированная индексация по росту доходов Пенсионного фонда, которая выше, чем в некоторых НПФ и УК. Кого-то устроил бы этот вариант, а кто-то захотел бы по-прежнему направлять пенсионные накопления на финансовый рынок. Никакого насилия над человеком. Максимальная свобода выбора, что всегда лучше, чем его ограничение.
— А общественное мнение это как-то подтверждает?
— В октябре 2010 года служба специальной связи и информации ФСО провела социологический опрос на тему отношения населения к пенсионной реформе. На вопрос «Доверили ли бы вы свои накопления НПФ?» 15,2% ответили «да», 62,6% ответили «нет», 22,2% затруднились с ответом. Получается, что подавляющая часть людей не хочет рисковать своими деньгами. Для них появление такой пятой опции было бы оптимальным решением.
— Почему же тогда НПФ выступают против таких предложений?
— Мне не очень понятно, почему НПФ боятся такой нормальной конкуренции. Если взять на веру то, что у них высокая доходность, и то, что люди к ним рвутся, то бояться вообще нечего. Фонд должен конкурировать за клиента. А сегодня получается так, что в безальтернативной системе обязательного пенсионного страхования можно и не предпринимать особых усилий по убеждению людей, потому что денежки и так притекают.
Я размышлял, за что НПФ получают свои немалые комиссионные. Страховые взносы они с работодателей не собирают. Это делает ПФР, причем делает это для НПФ бесплатно. Во-вторых, НПФ инвестированием накоплений не занимается. Этим в любом случае занимается управляющая компания. В-третьих, НПФ зачастую не привлекает к себе клиентов, он нанимает для этого агентов, которые в погоне за вознаграждением прибегают в ряде случаев, а такие факты, к сожалению, нередки, к подделке подписей клиентов на договорах. В-четвертых, НПФ является трансферагентом по заключенному с ПФР договору, за что получает от последнего деньги. По трансферагентскому соглашению НПФ должен проверить подписи граждан на договорах, которые приносят ему агенты. Как мы видим из сложившейся ситуации с жалобами людей, которых без их согласия определили в отдельные НПФ, эти фонды формально проштамповали такие договоры, ничего не проверяя. Наконец, НПФ (за небольшим исключением) под надуманным предлогом не выплачивают накопительную часть трудовой пенсии.
— Под каким?
— Якобы нет закона о выплатах. Его в природе быть не может. Должен быть не закон о выплатах, а законодательством предусмотрен закон о порядке финансирования. То есть финансовый закон, а не выплатной. В законе о трудовых пенсиях есть все необходимые нормы для назначения накопительной части трудовой пенсии. Если в законе есть формула расчета накопительной части и определен ожидаемый период ее выплаты, то что мешает производить назначения?
Но НПФ, судя по заявлениям в прессе, не согласны с этими нормами, считают их неправильными, поэтому не выполняют. Такая постановка вопроса просто недопустима. Сначала выполни то, что уже содержится в законе, а потом легитимными способами добивайся пересмотра тех норм, с которыми не согласен.
Не выполняя действующие нормы пенсионного законодательства, НПФ, видимо, пытаются пролоббировать принятие закона в нужной им редакции. Например, они пытаются добиться отмены пожизненной выплаты накопительной части трудовой пенсии и заменить ее выплатой в течение не менее семи лет. Мы с таким подходом не можем согласиться. Везде в мире пенсия назначается на период нетрудоспособности человека, то есть в случае с пенсией по старости, когда нетрудоспособность носит необратимый характер, — бессрочно. Как семь лет соотносятся с нетрудоспособностью? Если пойти на такое решение, то это уже будет не пенсия, а какая-то срочная страховка, приуроченная к достижению пенсионного возраста. Рассчитывать на нее в старости невозможно. За семь лет все накопления проедим, а на что потом жить пенсионеру?
Мы не предлагаем отменять накопительную часть пенсии, не предлагаем закрывать негосударственные пенсионные фонды — пускай развиваются, и мы готовы им в этом по мере сил и возможностей помогать, несмотря на то что не являемся их регулятором. Но мы говорим о том, что нельзя людей насильно заставлять рисковать полагающимися им накоплениями на финансовом рынке. Это ведь всегда риск, даже при самом профессиональном управлении, а риск не может быть принудительным.
— Однако уже появляются «досрочники», которые не могут получить свои накопительные пенсии как раз из-за отсутствия законодательства. Как решать эту проблему?
— По НПФ, с нашей точки зрения, проблемы нет. Проблема по ПФР: нет в законодательстве определенного механизма изъятия денег из управляющих компаний для того, чтобы назначать и финансировать выплату накопительной части пенсии. Такой механизм нужно срочно доввести. По этому поводу мы вносили два законопроекта, оба были заблокированы министерствами финансово-экономического блока.
НПФ же может спокойно досрочные пенсии назначить. Но они, видимо, имеют команду от НАПФ не назначать, потому что им нужно нагнетать ситуацию, чтобы пробить закон по своим правилам игры. Им, наверное, хочется минимизировать свои обязательства перед пенсионерами. Мы же будем категорически против этих семи лет. Это наша принципиальная позиция. Нельзя пенсионную систему превращать неизвестно во что, лишенное здравого смысла и не имеющее аналогов в мире. Надеюсь, что руководство нас в этом поддержит.
